Landbouw en natuur: een zaak voor overheid, keten en boeren

We moeten meer rekening houden met natuur binnen het Nederlandse landbouwsysteem. Die roep is actueler dan ooit, maar klinkt in feite al decennialang. Tegenwoordig kijken we vooral naar boeren en overheden, en veel minder naar de machtige voedselketen. Hier pleiten Dick Melman (WUR) en ik ervoor dat overheden hun rol oppakken én dat de keten verantwoordelijkheid neemt. Een organisatie à la de SER zou kunnen helpen om stappen te maken.

• Deze blog is een samenvatting van een recent artikel geschreven door Geert de Snoo en Dick Melman in het tijdschrift Landschap (jaargang 2023 nummer 1).

Decennialang heeft Nederland aangestuurd op maximalisering van de agrarische productie, door het stimuleren van vergaande specialisatie en voortdurende schaalvergroting van bedrijven, door te investeren in kennis, innovatie en voorlichting, en door in te zetten op een sterke verwerkende agro-industrie. Zo is een mondiaal concurrerende landbouwsector ontstaan, waarvan de exportwaarde tot de top van de wereld behoort. 

Behalve op het landschap, heeft de manier waarop we ons landbouwsysteem hebben ingericht ook een enorme impact op natuur en milieu. Lange tijd voltrok de discussie hierover zich in kringen van wetenschap, beleid en ngo’s. Maar nu, in 2023, kunnen we constateren dat het karakter van onze landbouw en de ruimte die ze inneemt de hele Nederlandse samenleving raakt en bezighoudt. 

De benoeming van een minister voor Natuur en Stikstof illustreert de beleidsaandacht. De inzet van een onafhankelijk gespreksleider tussen overheid, boeren en andere partijen geeft aan hoe groot de kloof is tussen de partijen. 

Waarom is het tot nu toe niet gelukt om de landbouwsector te laten bewegen in een richting die beter samengaat met natuur en leefomgeving? En hoe kunnen we in de nabije toekomst wél rekening houden met natuur, milieu en landschap?

Alternatieve vormen van landbouw

De zoektocht naar alternatieve landbouwsystemen die zich beter verhouden met de natuurlijke leefomgeving kent een lange historie. De huidige biologische landbouw heeft als voornaamste doelen om milieueffecten te verminderen en dierenwelzijn te vergroten. Biologische bedrijven zijn gecertificeerd, en biologische producten zijn voor de consument herkenbaar met een keurmerk. Normen ten aanzien van de productiewijze, de herkomst van grondstoffen en de producten die het bedrijf verlaten zijn vastgelegd in wet- en regelgeving. 

Gangbare landbouwbedrijven die biologisch willen gaan produceren, kunnen aanspraak maken op een omschakelingssubsidie. Toch is het aandeel van biologisch(-dynamische) landbouw in Nederland bescheiden: in 2021 ging het om circa 3% van de Nederlandse landbouwbedrijven (ruim 1.700 bedrijven) en circa 4% van het landbouwareaal: circa 72.000 ha.  

Vanaf de jaren 1970 ontstonden allerlei nieuwe initiatieven van milieu- en natuurgerichte landbouw, met termen als geïntegreerde landbouw, duurzame landbouw en natuurinclusieve landbouw.  Deze nieuwere vormen streven naar een wat meer ‘open’ benadering dan die van de biologische landbouw, waarin het gebruik van bijvoorbeeld synthetische bestrijdingsmiddelen en kunstmest geheel is verboden.  

Vanwege dit open, zoekende karakter zijn deze alternatieve landbouwvormen niet scherp gedefinieerd en ten opzichte van elkaar niet duidelijk afgebakend. Mede door de grote verscheidenheid aan initiatieven, de variatie van maatregelen, de onduidelijke afbakening en/of het relatief recente ontstaan, zijn de effecten op de omgeving (nog) niet of nauwelijks systematisch geëvalueerd.

Agrarisch natuur- en landschapsbeheer

De hierboven genoemde initiatieven kwamen primair vanuit de landbouwsector zelf. Daarnaast is er sinds de jaren 1970 het door de overheid gestimuleerde agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Dit is geen alternatieve vorm van landbouw, maar een regeling waarbij boeren bepaalde maatregelen nemen tegen een financiële vergoeding. Deelname is vrijwillig en staat open voor zowel reguliere als alternatieve bedrijven.

Sinds 1986 worden de resultaten van het agrarisch natuurbeheer voor natuur (binnen de landbouw) geëvalueerd, waarbij verreweg de meeste aandacht uitging naar weidevogels. De effectiviteit van de maatregelen voor deze soortengroep blijkt beperkt, en ze hebben de achteruitgang van weidevogels in ons land niet kunnen stoppen, hooguit afremmen. 

Terugkijkend op de afgelopen vijftig tot honderd jaar constateren we dat de Nederlandse overheid, net als de EU, primair de intensivering van de landbouw heeft aangejaagd (stimuleren van vrijemarktwerking, markt- en prijsbeleid). Agrarisch natuurbeheer (met vrijwilligheid als basis) moest concurreren met de reguliere landbouw, waarvoor een veel grotere financiële ondersteuning beschikbaar is. 

Met de heftige debatten rond de stikstofproblematiek is herinrichting van ons land opnieuw serieus in beeld. Nu niet vanuit de landbouw of het waterbeheer, maar vanuit het perspectief van een natuurinclusieve inrichting van Nederland. Ook doet het concept landschapsgronden zijn intrede (naast natuurgronden). Het advies van Remkes (2022), ‘Wat kan wel’, gebruikt dit concept als bouwsteen.

De rol van de keten

Een studie uit 2012 van het Planbureau voor de Leefomgeving geeft mooi inzicht in de krachten binnen de agroproductie- consumptieketen. Aan de ene kant zien we de boeren (inmiddels afgenomen tot circa 50.000 bedrijven), aan de andere kant de consumenten (inmiddels toegenomen tot circa 17,7 miljoen mensen). Daartussenin bevinden zich de inkooporganisaties waar vraag en aanbod aan elkaar worden gekoppeld. 

Deze inkoopkantoren van slechts een handjevol supermarktketens bepalen welke boeren uit welke landen, wanneer en op welke voorwaarden en voor welke prijs, hun producten mogen leveren. Alle aanbieders moeten daar met elkaar concurreren. Mocht een product elders goedkoper te verkrijgen zijn, dan komen de tomaten niet uit het Westland maar uit Spanje of nog verder weg.

Als het gaat om beïnvloeding is het middelste deel van de keten het belangrijkst. Dáár zijn de sturingsmogelijkheden verreweg het grootst. Dit deel van de keten heeft daarvoor ook financiële ruimte. Boeren hebben die ruimte niet: hun inkomen blijft achter bij dat van andere sectoren. 

In dat licht is het veelzeggend dat ten tijde van de stikstofcrisis juist deze partijen in eerste instantie niet wilden aanschuiven bij de nationale gespreksleider Remkes, waarbij zij als reden gaven dat het primair een kwestie is tussen boeren en overheid.

Op zoek naar perspectieven

Een belangrijke vraag is hoe ketenpartijen ertoe te bewegen zijn om natuurdoelen integraal onderdeel te maken van hun in- en verkooppraktijk. De huidige maatschappelijke discussies over de aard en omvang van de landbouw helpen daarbij, maar om over de volle breedte een transitie te op gang te brengen is meer nodig, zoals meer druk van consumenten(organisaties), investeerders en aandeelhouders. 

Er wordt al langer gepleit voor manieren om hierin stappen te zetten, zoals een landbouwakkoord en/of overlegtafels. Een structureel en regulier overleg à la de Sociaal- Economische Raad (SER) zou interessant kunnen zijn: een adviesorgaan dat zowel de regering als het parlement adviseert en waarin ketenpartijen, banken, boeren, consumenten, overheid en wetenschappers zitting hebben.

Als eindbeeld voor de consument zien we voor ons dat bij de dagelijkse boodschappen, supermarktformules als geheel staan voor goede zorg voor natuur en landschap, vergelijkbaar met gezondheidseisen waaraan producten moeten voldoen. Een mogelijke nieuwe aanpak daarbij is een certificeringssysteem voor winkels of supermarktketens, in plaats van keurmerken op producten.

Ruimte creeëren

Overheden beschikken over diverse instrumenten waarmee ze zich veel nadrukkelijker dan nu zouden kunnen inzetten om de transitie van de voedselproductie te versnellen én natuur, milieu en landschap beter te beschermen. Hierbij kan gedacht worden aan het beprijzen van inputs zoals bestrijdingsmiddelen, veevoer en kunstmest, in de vorm van accijnzen of BTW-heffing.  Financiële instrumenten kunnen ook ingezet worden voor het beprijzen van de uitstoot. Niet alleen voor CO₂ maar ook voor stikstof en bestrijdingsmiddelen.

De positie van boeren is lastig. Publicitair zijn ze vaak de kop van jut. Tegelijkertijd is hun bewegingsruimte om iets voor natuur en landschap te doen beperkt, gezien hun afhankelijkheid van de keten en de overheid. Hun eerste zorg is als bedrijf duurzaam te overleven. Aan de andere kant voelen ze zich betrokken bij natuur, en weten ze zich afhankelijk van bijvoorbeeld de kwaliteit van het bodemecosysteem en zijn ze zich ervan bewust dat het huidige gebruik van kunstmest en bestrijdingsmiddelen daar afbreuk aan doet. 

De uitdaging is dan ook om ruimte te creëren, waardoor boeren zich duurzaam op natuur en landschap kunnen richten. Daarvoor moet de grote afhankelijkheid van de huidige ketenpartijen worden doorbroken. Het boerenverzet tegen het stikstofbeleid van de overheid zien we in de eerste plaats als een noodkreet. Het verbreden van de oplossingsrichting naar verandering van de keten – echte en gedeelde verantwoordelijkheid voor duurzaamheid, natuur en landschap - zal meer soelaas bieden.  

De krachtigste manier waarop dit vorm kan krijgen is in een gezaghebbend overleg, waarbij boeren en ketenpartijen samen met overheid, natuurorganisaties en consumentenorganisaties om tafel zitten. Het hierboven genoemde overleg à la de Sociaal-Economische Raad zou een interessante vorm kunnen zijn.